Norge er for rause emd skadeerstatning for offentlige innkjøp

Gå til hovedinnhold Gå til navigasjon
Dette er ikke Fosen-ferga som spiller en viktig rolle i norsk erstatsningsrett

Noreg er meir rause med skadebot enn EU

Norske domstolar gjev skadebot for innkjøpsfeil i større utstrekning enn andre europeiske domstolar. Høgsterett seier at det er lovgjevar som må avgjere om dette er riktig bruk av norske skattebetalarar sine pengar.

Fosen-Linjen - prinsippdom om skadebot for innkjøpsfeil

(Artikkel av LO-advokat Herdis Helle)

Norske domstolar gjev skadebot for innkjøpsfeil i større utstrekning enn andre europeiske domstolar. Høgsterett seier at det er lovgjevar som må avgjere om dette er riktig bruk av norske skattebetalarar sine pengar.

 

Innkjøpstvistar – innbringande for advokatbransjen og tapssluk for det offentlege

Sist veke sa Høgsterett dom i saka om Fosen-Linjen. Saka handlar om vilkåra for at ein tilbydar, som meiner seg urettmessig forbigått i ein offentleg innkjøpskonkurranse, skal ha krav på skadebot.

Det har vore mykje støy kring saka under handsaminga i underinstansane, EFTA-domstolen og saksførebuinga for Høgsterett. Støyen har vore utførleg omtala på nettstadene Rett24 og Anbud365. Det var nok likevel ikkje berre medieomtalen som medverka til at mellom tjue og tredve forretningsadvokatar fann plass på tilhøyrarbenk i Høgsterett under den tre dagar lange forhandlinga. Innkjøpsrett er eit svært innbringande rettsområde for advokatbransjen.

Kvart år gjer det offentlege innkjøp for kring 500 milliardar kroner, og det er svært mange innkjøpstvistar både for KOFA og i domstolane. Høgsterett sitt syn på kvar terskelen for skadebotansvar for brot på innkjøpsregelverket skal ligge, har difor store økonomiske konsekvensar, både for offentleg forvaltning og for den delen av næringslivet som deltek i innkjøpskonkurransar.

 

Skal det offentlege betale skadebot for alle innkjøpsfeil?

For Høgsterett kravde ferjeselskapet Fosen-Linjen AS over 80 millionar kroner for fortenesta som det påstod å ha tapt (skadebot for positiv kontraktsinteresse) fordi ein konkurranse selskapet deltok i, vart avlyst. Konkurransen galdt drifta av ferjesambandet Brekstad – Valset i Trøndelag. For det tilfellet at kravet på fortenestetap ikkje førte fram, kravde selskapet 2 millionar kroner for bortkasta kostnader med å delta i konkurransen (skadebot for negativ kontraktsinteresse).  Innkjøparen,  AtB AS – eit fylkeskommunalt administrasjonsselskap med ansvar for kollektivtransport – ba seg frifunne for begge krava. NHO var partshjelpar for Fosen-Linjen AS. I tillegg deltok Staten ved Justis- og beredskapsdepartementet i saka. Bakgrunnen for staten si interesse, var at saka reiste spørsmål om tilhøvet mellom EØS-lovgjevinga – det såkalla handhevingsdirektivet – og annan norsk rett.

Det store spenningsmomentet – eller det mest prinsipielle aspektet i saka – knytte seg til i kva situasjonar ein forbigått tilbydar har krav på å bli stilt økonomisk som han hadde fått kontrakten. Samanlikna med rettstilstanden elles i Europa, har norske domstolar vore liberale med å tilkjenne skadebot for slike fortenestetap. Til illustrasjon kan det nemnast at Borgarting lagmannsrett, i ein rettskraftig dom frå 2018, tilkjente Skanska over 270 millionar kroner frå Bane Nor i samband med at Skanska tapte ein kontrakt om bygging av ein del av Follo-banen til det italienske selskapet Condotte. Lagmannsretten meinte at Condotte skulle ha vore avvist frå konkurransen. Grunnen var at selskapet hadde tilbydd ei løysing for fjellsikring som ikkje var i samsvar med konkurransegrunnlaget. Til historia høyrer det elles med at kontrakten mellom Condotte og Bane Nor seinare vart heva, noko som påførte både prosjektet og Bane Nor ytterlegare kostnader. Denne gongen i milliardklassen. 

I skranken for Høgsterett gjorde Fosen-Linjen AS og NHO gjeldande at AtB AS ikkje kunne avlyse konkurransen om ferjesambandet, i alle fall ikkje erstatningsfritt. Dei prosederte på at ein offentleg innkjøpar langt på veg har objektivt ansvar for feil under innkjøpskonkurransar. Objektivt ansvar betyr at ein offentlege innkjøpar kan ha plikt til å erstatte tapa til tilbydarar som deltek i konkurransen, sjølv om innkjøparen ikkje kan lastast for å ha gjort feil. Eit slikt ansvar er ukjent i private innkjøpskonkurransar. Når private kjøper inn, kan dei berre bli skadebotansvarlege dersom dei har handla aktlaust i fasen før kontrakten er inngått. I private innkjøpskonkurransar kan det normalt berre verte tale om skadebot for kostnader med å ha deltatt i konkurransen. Skadebot for fortenestetap, på grunn av feil før kontraktsinngåing, er ukjent i privat sektor.

AtB AS og Staten v/departementet gjorde på si side gjeldande at ansvaret for innkjøpsfeil ikkje er objektivt, og at Norge heller ikkje er forplikta til å ha skadebotreglar som er så gunstige for tilbydarsida. I innkjøpsretten er skadebot berre ein slags "rest-sanksjon" som må vere tilgjengeleg der andre handhevingsmekanismar ikkje er tilstrekkeleg for å sikre effektiv etterleving av innkjøpsregelverket. AtB AS og Staten prosederte vidare på at terskelen for ansvar etter norsk rett ikkje er lågare enn det alminnelege EØS-ansvaret. Det vil seie at den offentlege oppdragsgjevaren først kan verte skadebotansvarleg dersom eit brot på innkjøpsregelverket er tilstrekkeleg kvalifisert. Det vart AtB AS og Staten høyrt med.

 

Berre tilstrekkeleg kvalifiserte brot på innkjøpsregelverket leier til skadebotansvar

Høgsterett slo fast at norma "tilstrekkelig kvalifisert brudd" galdt både ansvar for fortenestetap og ansvar for bortkasta tilbodskostnader. Høgsterett sa vidare at ei slik ansvarsnorm korkje kan karakteriserast som strengare eller mildare enn det som fylgjer av det tradisjonelle norske aktløyseansvaret. Vurderinga kan bli annleis, peikte Høgsterett på, men ei rekkje moment som tel i vanlege aktløysevurderingar har likevel betydning når det skal vurderast om ein innkjøpsfeil er eit tilstrekkeleg kvalifisert brot.

Konkret kom Høgsterett til at Fosen-Linjen AS ikkje hadde krav på skadebot for fortenesta selskapet meinte å ha gått glipp av ved å ikkje få drifte ferjesambandet. Høgsterett meinte at AtB AS hadde hatt sakleg grunn til å avlyse konkurransen. Særleg viktig  – og gledeleg om ein ser det frå perspektivet til offentlege innkjøparar og skattebetalarane – var det at Høgsterett også slo fast at når ein innkjøpskonkurranse er lovleg avlyst, så kan ingen av tilbydarane krevje å bli stilt økonomisk som om dei hadde fått kontrakten. Dette var nok derimot skuffande for tilbydarar som deltek i offentlege innkjøpskonkurransar. Dersom ein konkurranse er lovleg avlyst, betyr standpunktet til Høgsterett at tilbydarane i høgda kan få skadebot for bortkasta kostnader med å delta i konkurransen. Desse kostnadane kan vere høge nok, men ligg likevel stort sett alltid langt under den fortenesta tilbydar kan ha utsikt til om han får kontrakt. I Skanska/Condotte-saka fekk Skanska, som sagt over, vel 270 millionar kroner i skadebot for fortenestetap. Til samanlikning var det subsidiære kravet på tilbodskostnader "berre" 28 millionar kroner.

I motsetnad til skadebot for fortenestetap, kom Høgsterett til at Fosen-Linjen hadde krav på å få dekka kostnadane selskapet hadde hatt med å delta i konkurransen. Partane var samde om at AtB AS hadde gjort feil ved å ikkje stille dokumentasjonskrav for eit av tildelingskriteria i konkurransen, nærmare bestemt eit miljøkriterium som var knytt opp mot drivstoffbruk på ferjene som skulle inn i sambandet. Etter EU-domstolen sin praksis var det, på tidspunktet då AtB AS kunngjorde konkurransen, ikkje tvilsamt at innkjøpar måtte stille opp eigna dokumentasjonskrav for tildelingskriteria. Sjølv om denne plikta enno ikkje var komen til uttrykk i innkjøpsdirektivet og den norske innkjøpsforkrifta, meinte Høgsterett at mangelen utgjorde eit tilstrekkeleg kvalifisert rettsbrot. Interessant her er det at Høgsterett ikkje åleine knytte vurderinga til at innkjøparen var forplikta til å halde seg oppdatert på ny rettspraksis frå EU. Høgsterett valde å flytte seg på tidsaksen, og vektla i staden at AtB AS to gonger etter kunngjeringa av konkurransen, fekk spørsmål om tildelingskriteriet miljø var lovleg utan dokumentasjonskrav som mogeleggjorde ei forsvarleg evaluering av drivstoffbruken. Dette skulle ein tru ville få betydning for tapsutmålinga, sidan Fosen-Linjen AS pådrog seg kostnader med å gje tilbod allereie før mangelen vart var tatt opp med AtB AS under konkurransen. Det går det likevel ikkje eksplisitt fram av dommen om Høgsterett har tatt omsyn til dette.

 

Rettsavklaring og rettsutvikling – lovgjevar må på bana

Høgsterett sin dom i Fosen-Linjen AS er god. Ei sentral rettsavklaring var at Høgsterett sa at ansvarsgrunnlaget i saker om innkjøpsfeil ikkje er reint objektivt, men eit ansvar for tilstrekkeleg kvalifisert brot på innkjøpsregelverket. Ei enno viktigare avklaring var at der ein offentleg innkjøparar lovleg har avlyst ein innkjøpskonkurranse, så vil tilbydarane aldri ha rett til skadebot for fortenestetap. For offentlege innkjøparar som har gjort feil under konkurransen, som dei ikkje kan rette opp utan å bryte andre innkjøpsreglar, er avlysing eit viktig tiltak for å unngå dei største skadebotkrava.

Det står likevel att å sjå om dommen i Fosen-linjen, vil føre til at vi får færre skadebotsaker om innkjøpsfeil. Kva som representerer eit "tilstrekkeleg kvalifisert brot" gjev, som alle skjønnsprega normer, rom for tvil. Likeeins er det rom for usemje om kva som er sakleg grunn for å avlyse konkurransar, og om når innkjøpar har hatt rett eller plikt til å avvise tilbydarar frå konkurransen. Sist, men ikkje minst, er spørsmål knytt til årsakssamanheng tvisteskapande. At ein offentleg innkjøpar har gjort tilstrekkeleg kvalifiserte brot på innkjøpsregelverket, er nemleg ikkje nok til å få skadebot. For å få skadebot, må slike rettsbrot ha påført tilbydar eit økonomisk tap. Etter norsk rett har det dei siste åra – i alle fall for tilbodskostnader –  ikkje vorte stilt særleg strenge krav for å konstatere slik årsakssamanheng. I andre europeiske land, og for innkjøpsfeil i EU sine eigne organ, skal det mykje meir til for å konkludere med årsakssamanheng.

At det både i andre EU-land og for EU sine eigne organ, gjeld strengare vilkår for skadebot enn i Norge, syner at det er eit unytta handlingsrom til å gje reglar som reduserer det offentlege sine kostnader med innkjøpssaker. Nettopp dette framhevar Høgsterett ei rekkje stader i Fosen-Linjen. Samstundes syner Høgsterett til at det er lovgjevar si oppgåve å vurdere om kursen skal justerast.

I lys av at Høgsterett dei seinare åra har proklamert som si viktigaste oppgåve å drive rettsutvikling og rettsavklaring, kan det siste verke overraskande. Ikkje minst fordi skadebotretten er eit rettsområde som langt på veg har blitt utvikla gjennom rettspraksis. Det er likevel grunn til å glede seg over den forsiktige lina i denne saka. I innkjøpsretten er skadebot berre eitt av fleire verkemiddel for å sikre ei tilstrekkeleg effektiv gjennomføring av den underliggande EØS-retten. Å avgjere om romslege skadebotreglar er det beste tiltaket for å oppnå dette, er ei avgjerd som høyrer heime i politikken og ikkje i rettsystemet. Det kan godt vere at styresmaktene våre bør sikre effektiv gjennomføring ved tiltak som kostar skattebetalarane mindre enn å både betale vederlag til dei som får offentlege kontraktar og skadebot til dei som meiner at dei skulle ha fått det.